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从参与尼泊尔救灾的经验中学习:专访人道主义救援专家Jock Baker(2)

2015-05-29 10:06:43  来源:中国发展简报  作者:Tom Bannister    点击数量:4124

 

在中国,亚洲基金会非常活跃地参与了许多支持中国NGO赴海外工作的项目。这些对海外工作感兴趣的NGO,特别是在数量上一直稳步增长的中国基金会,相信对国外紧急情况的援助将是他们非常有发展潜力的海外业务领域,因为他们已经成功从世界上自然灾害最频繁发生的国家得来一手的救援经验。今年早些时候,亚洲基金会与主要的国内基金会和国外NGO(比如救助儿童会和国际美慈组织)商讨过发起一个长期应灾能力建设的项目。在425日尼泊尔发生7.8级大地震之后,许多中国NGO对此迅速作出反应,并且在北京建立起协调救援工作的NGO平台。作为这个协调平台的成员,亚洲基金会派出Jock Baker与岳耀这两位在人道主义救援方面经验丰富的专家,在429日至59日为中国NGO在尼泊尔的行动提供切实的技术支持。在此之后,Baker和岳耀前往北京,分享自己对中国的基金会及国际NGO应对尼泊尔地震的行动的最初印象。这些分析和经验交流为亚洲基金会等长期致力于提高中国NGO应对海外灾害能力的工作打下坚实基础。513日,中国发展简报对Jock Baker进行了独家专访(Jock Baker的简介见注1)。 这是访谈的第二部分,访谈第一部分请点击此处

 

访谈人:Tom Bannister

翻译:黄逸清

访谈时间:2015513

 

之前中国NGO参与灾难援助工作的一些联盟,因为未能将联合行动落到实处,以及在救援结束后这种联合就分崩离析而受到批评。你认为在尼泊尔有所不同了吗?你认为在此之后会形成更强有力的联盟吗?


       我认为答案可能既“是”也“不是”。有部分的中国NGO的确会继续他们的重建和恢复工作,而其他一些则会结束工作回到中国。不过这在国际人道主义救援中也都是很普遍的。西方NGO也会有同样的情况。从某种程度上,对那些奔赴尼泊尔救灾而先前没有国际援助经验的西方NGO来说障碍甚至更大,因为它们要面对更多同类型组织的竞争。

       至于他们是不是会持续援助工作,资金是一个问题,同样重要的还有他们能否识别和形成超越援助行动本身的切实可行的伙伴关系。中国NGO在未来人道主义行动方面是很有潜力的。国际NGO有相对久远的历史,中国NGO可以从他们的错误中吸取教训。我的另外一个发现是中国NGO和中国学界有很好的联系,这是许多西方学者和NGO之间所缺乏的。中国研究灾难救援问题的学者可以用非常“接地气”的方式来进行他们的研究,他们也很开心和政府以及NGO等各种机构合作,参与到中国的灾难救援当中。我认为,这样一个积极的学习过程,连同学习国际同行的经验的机会,为中国NGO未来的参与带来良好契机。

 

这有可能是因为中国大多数大学都由政府管理,同时中国有着政府在灾难援助中扮演强势角色的历史,因此在这方面已经建立了与学界的联系。

       我也这样认为。国家减灾委就是民政部的一个顾问委员会。我遇到的作为顾问委员会成员的学者们都是很务实,同时能够大量接触国际经验的人。他们都有希望把外界的知识带进来并加以传递。我相信这些学者的参与会帮助中国NGO的能力建设。

 

(图片)JOCK参与爱的基金会与LWF在一个离加德满东北部两小时路程,被大面积毁坏村庄中进行的评估活动。(JOCK BAKER摄)

 

你提到了一些中国NGO和合作伙伴的合作方式。那他们与尼泊尔政府的合作又怎么样呢?

       他们和尼泊尔政府的合作相当紧密。尽管直接和联合国的合作比较有限,他们大部分非常真诚努力地和尼泊尔政府合作。这也是中国组织在国内很惯常做的,至少在区级,这是一个恰当的途径。联合国的协调机制在加德满都主要是在国家层面上,尽管他们现在也在受灾最严重地区建立起了一些分中心。实际层面的协调则通过尼泊尔政府部门,尽管它们的能力仍因地点位置而有所不同。

 

你是否认为中国NGO在与政府合作方面比国际组织更好,因为他们比较习惯于这样的运作模式呢?

       嗯,但他们仍旧需要学习,因为在中国,政府的能力要大得多。在加德满都以外的地区,当地政府的能力是比较局限的,当地NGO和国际NGO则是更大的参与者。所以我不认为这是(中国NGO的)一个优势,NGO在这上面的反应是各不相同的。


 所以尼泊尔公民社会发育的很成熟吗?

       是的。尼泊尔NGO数量众多。就我所知在地震前注册的NGO就超过3万个,在数量上大大超过了国际NGO,同时许多国际NGO的项目都是通过尼泊尔国内的伙伴组织具体实施的。尼泊尔有一个很强的公民社会,和南亚国家如印度,孟加拉国等国的公民社会很相似。中国NGO或许需要和当地NGO紧密合作。通过他们运作是很正确的,他们有当地专家,同时就效益和可持续发展性而言,都成效显著。尽管他们也有自己的问题需要处理,比如许多尼泊尔NGO的运营能力不够强,还需要应对贪污和种姓制度的问题。文化上,比如种姓制度问题只是当地文化中需要在那里运作的国际NGO,包括中国NGO学习的内容之一。

       在未来,中国在政府和非政府层面上,都有可能参与更多的国际援助工作。在未来的国际援助参与的准备工作方面,中国现在有和其他国际或地区性机构共同参加备灾规划或者模拟练习吗?中国NGO有参与其中吗?

       他们的确有,政府和非政府部门都有。政府在北京郊外有很大的训练中心,他们在那里训练和做模拟演练,那里储备了许多设备。那是一个国际中心,我曾经和在那里训练过的尼泊尔人和孟加拉国人交流过。该中心也对参与训练的NGO团队开放,还开展国际合作。中英两国有一个基于社区的灾难管理项目。他们计划建立一个应灾学习中心,同时还在中国有6个试点社区项目。我刚才也提到过,在中国他们很注重“实战”学习,或是从演练,或是通过真实的灾害相应行动进行学习。他们在尼泊尔的经验应该也增强了他们的准备,包括如何有效反应,如何快速部署,如何在不熟悉的环境下做需求评估等。他们同时也学习了国际参与需要些什么,包括必须的语言技巧和对联合国协调系统运作的理解。

       在运送救灾物资方面,中国作为一个整体,包括政府和非政府组织,有成为提供援助物资的区域物资中心的很大潜力,就好像迪拜或者巴拿马。这两个地方都建设成了能够供许多国际机构装卸救援物资的区域中心。中国的一些地方靠近港口,接近制造商,也可以成为这样的区域中心。

 

围绕中国的参与,有哪些合约或者机制呢?

       尼泊尔对国际NGO的参与是有相关规范的。新到达尼泊尔的NGO需要在社会福利委员会注册,尽管地震破坏了常规的秩序。我听说,100多个国外NGO只有3个实际上是注册了的,政府也同意采用更灵活的签证安排来帮助这些NGO对灾情进行响应。这在一场大灾难过后也是正常的。在遭遇大型灾难后,官僚系统的运行往往十分缓慢,政府有责任做出暂时的灵活安排。

 

在尼泊尔学到的经验是否会帮助国际机构未来在中国境内的灾难救援工作?

       是有可能的。不过我仍然认为这不应该是一个开放政策。一些NGO的确在灾难响应方面做得很好,另一些因为不使用资金或者工作缺乏成效而受到诟病。NGO需要展示出他们能够给援助工作增加价值。比如,做那些政府无法做好的基于社区的较小规模的工作。我做NGO人道主义援助工作的评估许多年了,我不会说他们做得很完美,在有些情况下,他们造成的问题可能比他们解决的问题还多。在2004年印度洋海啸的应急援助中,评估就发现了许多资源浪费以及不专业的做法。比如,许多(并非全部)NGO很大程度上忽视了当地的公民社会的参与。他们有很多钱,认为他们不需要当地的合作伙伴,他们不知道如何和当地机构一起工作,也不会说当地的语言。

       现在,在NGO社群中对关于人道救援机构的认证有很大争议。有一些人赞成认证,他们认为救人方面的从业者,比如医生、护士和消防员等都应该经过认证,人道主义工作者也是救人,为什么就不能对他们进行认证呢?为什么就因为他们为NGO工作,他们就可以参与应急救援呢?我曾为多家机构做了很多评估,或者为他们工作,我认为这个质疑是有一定意义的。尽管对谁来做认证,如何认证才能防止过度限制NGO的自由度和和独立性(而这些往往是NGO的强项)等问题仍存在争议,我认为为了让他们更专业并在方式方法上考虑更为周到,需要有某种控制,而在当下,主要是受助国家在决定这件事。在尼泊尔,这方面没有很多控制,但其他像埃塞俄比亚这样的国家,他们的控制很严格,他们对进入的救援者的控制是非常仔细的。他们自己对国际组织进行认证,并且每年都和国际组织一起做联合的实地监测。他们会说,好,这就是你说你会做的事情,我们会检查,然后他们就检查了。现在也有针对让国际组织形成自己的专业标准的尝试。

       现在,专业标准,比如环球标准,都是自愿的。主要的问题是NGO的可信度有多少。因为钱不是给NGO的,而是给NGO来让他们帮助受灾社区的。所以NGO必须证明出他们的价值,向资助者证明,相比直接把钱捐给受灾社区,给NGO可以做得更多更好。

 

从你的回答中,我感到你对于中国NGO在尼泊尔的工作印象是比较积极的。我想知道你是否认为这也是一个很好的让中国政府进一步意识到和承认NGO价值的契机?

       有可能。我对于未来的潜力更加乐观,尤其如果中国NGO可以从这次灾难中学习并在下一次反应中展现更高水准。中国政府对国际人道主义援助必然有了更好的理解,对于中国要担负的,即便不是全球的,也是区域性的人道主义援助的角色的认知也将更进一步,而这一角色也包括中国NGO在内。我目前的理解是,现在这种工作关系还不是西方政府援助机构和西方NGO的关系,但是发展的趋势是积极的。他们正找寻有意义的合作领域,他们会从中学习,也会因此而向更积极的方向发展。未来前景看起来很不错。

 

(图片)爱德基金会的一名员工正在进行需求评估。(JOCK BAKER摄)

 

中国NGO从尼泊尔学到的主要经验教训有哪些?未来中国NGO可以做什么来增进他们参与全球性工作的能力?

       他们每天都在学习新的东西。目前在用英语沟通,以及了解国际NGO运作方面还存在问题。当地环境也与他们习惯的环境很不同,他们需要学习如何在一个拥有很多国际和所在国NGO共同运行的环境中寻找自己的附加价值。当他们做出应急反应后,需要做持续的评估更新,在这样的过程中不断学习,但愿他们也能在这个过程中抓住工作重点。他们同时也应该把握机会向经验丰富的机构学习实战经验。这样他们下一次反应就可以处在更有利的位置。本次救援中,他们获得的经验可能是得到了尼泊尔华人社区的强有力的支持,或者与中国政府之间互补的关系。这些都可以为未来的灾害响应模式做出贡献。

 

这个月是汶川地震七周年纪念月。许多人认为那场地震对中国NGO来说是一个转折点。你认为尼泊尔地震对中国NGO是否标志着另一个转折点呢?

       这个问题或许一年后,在我们看到了中国NGO都获得了哪些成就、这些成就对中国NGO都产生了什么样的影响之后回答会更恰当。就潜力而言,我认为答案是这样的。我敢为此打赌。毫无疑问,参与尼泊尔赈灾对中国政府来说是一个很好的机会,他们成为了重要的地区性大国的角色。这当然对NGO也是一个很大的机会,尤其是因为他们进入了一个对NGO十分友善的环境。

 

灾难救援仅仅是NGO工作的一小部分。对那些通常挣扎在生存边缘的中国的小型草根NGO而言,从此次尼泊尔之行,你是否有什么启发带给他们?

       首先尼泊尔对于中国大型基金会来说,是一个让他们看看小型尼泊尔社区组织是如何运作的机会。第二,他们将把所有在那里学到的经验和中国的伙伴们分享。这也包括了通常在中国NGO比较薄弱的监管和评估环节。大型NGO,像壹基金,在这些方面很擅长。他们有监管和评估的能力。不过这样的能力仍然有改进的余地,这就关系到他们是否对现状感到满意或他们是否想进一步发展。现在对于西方NGO来说,如果他们没法向资助者表明他们有独立评估和审计过程,他们将很难获得资金。像我之前说到的,有些领域的西方NGO比起中国NGO有相对更多的经验,这也包括了犯错误的经验!所以从这些经验和错误中学习可能是中国NGO的一个很大优势。这也能让他们更好地展示他们如何增加价值。这也是中国NGO可以,也将要改进的方面。这些都是在尼泊尔的中国NGO可以带回给在中国的NGO的经验教训。

 

 

       1.Jock Baker是一名独立顾问,曾就职于多个联合国机构和国际非政府组织,拥有在亚太、非洲、中美洲、东欧等多个地区工作的经验。在2012年之前,他是CARE国际机构驻日内瓦的项目质量与问责工作协调员。在他的职业生涯中,他多次负责牵头开展研究、经验教训总结、独立评估等活动,涉及项目领域包括抗灾力、人道主义资金援助、国别策略评估、人道主义行动的问责评估、人道主义救援效果评估、排雷行动、气候变化适应性、冲突后重建、冲突后小型信贷和发展援助效果等。同时,他还牵头或参与了多个国际机构的评估,包括国际红十字委员会(ICRC,联合国儿童基金会(UNICEF,世界粮食计划署(WFP路德宗世界联盟(Lutheran World Federation),瑞典应急机构(MSB)。此外,他还在人道主义行动问责和绩效学习网络(ALNAP)担任人道主义系统现状报告的顾问。他发表过很多文章,主题涉及降低灾难风险、机构间合作与能力建设、气候变化、环境评估和联合评估方法等。

 

       2.环球标准是一系列应用在人道主义工作中的国际原则和标准。尽管广泛使用,但采纳和执行环球标准仍然是自愿的。更多信息参考:www.sphereproject.org

 

 

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