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海外背景被调查 境外NGO面临监管严冬

2015-03-18 09:19:49  来源:香港凤凰周刊  作者:马军    点击数量:6120

       大陆官方制定《境外非政府组织管理法》,拟确立公安部门为登记机关,并加强对境外NGO资金来源及使用的管理。

       当被问及“你们公司最近运营状况如何”时,李易达无奈回答:“已经没有‘我们’了,我关停了公司运转的业务。”

       李易达此前负责一家旨在帮助中国大陆教育事业进步与提升的民间教育机构,并不盈利。但由于背景相对复杂——经费来源涉及到部分海外基金,该机构始终无法在大陆注册为非政府组织(NGO)。为了便于行动,李只好将其注册为工商企业,即使这样每年多付出一些税款。

       去年夏天起,大陆官方开始调查这家“企业”的背景,该机构无法开展正常的工作。无奈之下,李易达于不久前关停了该机构一切业务。

       相关统计数据显示,类似李易达所在机构这样带有一定海外背景的民间组织,以及国际NGO在华分支机构等,目前在大陆开展活动的达数千家,但并未有专门的法律对它们进行规范。

       “无法可依”造成两难:一方面是官方抱怨境外非政府组织在华活动难以治理,另一方面则是境外NGO感叹在华开展工作艰难。

       2014年12月25日,《中华人民共和国境外非政府组织管理法(草案)》提交十二届全国人大常委会第十二次会议进行审议,这是大陆首部针对境外NGO的专项法律。

       该法律草案也引发在华的涉外NGO人士关注。李易达告诉《凤凰周刊》:“我们挺希望有这么一部法律的,起码能告诉我们在中国大陆做NGO,到底能做什么、不能做什么?”

       不过,该草案目前还仅是初审,何时二审、三审,何时通过、生效,官方尚无明确信息。

       立法初心“政治优先”

       根据大陆官方媒体披露的信息,起草制定《境外非政府组织管理法》,主要目的在于以法律形式约束越来越试图深入中国政治的境外NGO。

       上世纪80年代即改革开放伊始,大陆相对宽松的政治环境让境外NGO有较大的空间。世界宣明会、乐施会等境外著名NGO纷纷通过对受灾地区捐款捐物等慈善活动进入大陆,并致力于改变大陆落后的经济面貌。

       在此之后,境外NGO在华发展进入蜜月时期,如绿色和平组织、美国环保基金会等环保组织;儿童基金会、美国妈妈联谊会等儿童救助类组织遍地开花,活动内容十分广泛,救助地区也日趋扩大。

       据相关学者的研究统计,目前在大陆长期活动的境外NGO超过1000个,如果算上在华开设短期项目的境外NGO,总数可能超过6000个,每年通过境外NGO流入中国大陆的资金可达数亿美金。

       境外NGO带来了国际资金、先进技术与理念,对中国的科技、民生、公益事业的进步起到了积极的作用。

       进入新世纪以来,尤其在中国加入世界贸易组织之后,在华部分境外NGO开始转向政治领域,通过对政治、经济、环境、人权等领域的关注试图影响大陆政治走向,也由此逐步引起了官方的警惕。

       近年一些被媒体披露的维稳案件,官方或多或少将原因归结至有境外NGO参与。大陆官方有人士称,目前活跃在中国的数千家境外NGO中,至少有数百家背后有特殊的政治背景,或者政治渗透目的,甚至有少数在华进行非法活动。

       中国人民公安大学教授王存奎曾公开指责,在华的部分NGO利用文化交流、捐资助学、项目培训等手段进行意识形态领域的渗透,透过大陆的政治、经济、科技、军事情报等系统,在国内培养西方代理人和政治反对派。并结合国内热点,以“维权”等名义煽动民众对中共产生不满与对立情绪,这对国家安全和社会政治稳定都带来了一定程度的威胁和危害。

       目前,大陆对境外非政府组织管理可以依据的法规仅有两部。一是1989年6月颁布的《外国商会管理暂行规定》,管理对象主要是外国商会,即境外在华活动的商业机构和人员。二是2004年3月颁布的《基金会管理条例》,其中有一些对外国基金进行管理的相关条款。但上述两项法规只涉及到商会和基金会这两种境外组织形态,对于多数境外非政府组织在华的管理一直无法可依。

       为此,中共高层提出“加强在华境外非政府组织管理,引导和监督其依法展开活动”,这一要求也被写入中共十八届四中全会公报。大陆官方也开始着手研究制定《境外非政府组织管理法》。但立法过程并不透明,此番草案提交全国人大常委会会议审议前,外界对于立法内容及立法进展情况几乎一无所知。

       条文重在严苛管制

       据大陆官方媒体的报道,《境外非政府组织管理法(草案)》是由公安部与民政部共同起草,经国务院批准通过,向全国人大常委会提交审议的。该次会议上,就草案向与会的人大常委会委员做出说明的提请审议人为公安部副部长杨焕宁。

       草案确立了登记管理机关和业务主管单位双重管理的制度。具体规定国务院公安部门及其授权的省级政府公安机关是境外非政府组织在境内开展活动的登记管理机关;国务院有关部门、省级政府有关部门授权的组织是境外非政府组织在境内开展活动的业务主管单位,负责对境外非政府组织设立代表机构和临时活动许可的事前审查。

       由公安机关对境外NGO进行登记,是此次立法的最大焦点。虽然大陆目前并没有法律对国内NGO的登记机关进行规定,但按现行的《社会团体登记管理条例》与《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定,NGO的注册登记机关为民政部门,部分省市甚至早已取消了登记单位、管理单位双重管理的规定。

       这意味着,在华的境外NGO将面临着比境内NGO更严苛得监管条件。

       草案对境外NGO资金来源、使用的规定亦比国内NGO严苛得多。草案规定,为了确保境外非政府组织资金来源和使用合法,境外非政府组织在大陆境内活动资金限于境外合法来源的资金、境内的银行存款利息和依法经有关行政主管部门批准取得的其他大陆境内资金。境外非政府组织及其代表机构不得在大陆境内募捐、接受大陆境内捐赠。

       草案还规定,境外非政府组织在大陆可以开展在经济、教育、科技、卫生、文化、体育、环保、慈善等领域的活动,但不得从事或者资助宗教活动。

       此外,草案还规定境外非政府组织未登记代表机构、未取得临时许可的,不得在大陆开展活动,不得委托、资助个人、法人或者其他组织在大陆开展活动。

       该立法草案审议过程中,全国人大常委会组成人员几乎一致认为立法很有必要,一些与会委员、专家和人大代表甚至还表示,《境外非政府组织管理法》还可以借鉴俄罗斯对非政府组织管理的经验。2013年4月,俄罗斯司法部宣布,已经要求法庭关闭将近9000个NGO的活动,接近6000个组织面临罚款。此外,整个2013年俄罗斯联邦拿出23.2亿卢布资助本国NGO。

       个别人大常委会委员对草案也提出了一些不同意见。中国社科院副院长蔡担心,对于境外NGO的资金来源进行如此严苛的管制有可能不利于中外学术交流。如果法律规定中国境内的法人或其他组织,不得接受境外非政府组织未经许可的资助,那么国内的大学就无法和国外大学合作共同进行研究,这可能对中外学术交流带来麻烦。

       法案细节有待厘清

       对于该项法律的立法,多家境外在华NGO讳莫如深,不愿多加评论。这些NGO最为关注的是草案中对于登记机关的规定以及资金使用的约束。

       一些NGO人士表示,目前该法律草案的诸多条款和细节仍稍显模糊,有待厘清,尤其是“防止政治活动”等规定还相当粗糙,用于指导NGO从事在华活动并不够明晰。

       草案规定,境外非政府组织不得从事或者资助盈利性活动,不得从事或者资助政治活动,不得非法从事或者资助宗教活动。在有关法律责任中,草案还列举了诸如破坏民族团结、搜集国家秘密或者情报、资助中国境内组织及人员从事损害国家利益活动、利用互联网危害国家安全等违法项目。

       全国人大委员会委员范徐丽泰对此提出,打击反华势力很有必要,但在大陆活动的境外NGO也有真正做公益的,必须要考虑平衡问题。目前草案条文比较粗,对于已经在境内服务或者是资助科研活动的,或者是推广专业水平的境外NGO,似乎没有很深入的了解。草案看完后,会让人怀疑是否禁止了一些本来并不想禁止的活动。

       全国人大副委员长陈竺也表示,《境外非政府组织管理法》的立法十分必要,但要把“狼”和“羊”分开,要把好的来华非政府组织与境外敌对势力控制的非政府组织做更加精准和定量的区分,他希望能够在法律中体现一个清单管理的概念,将正面清单和负面清单列于法律条文之中。

       不过,就目前提交一审的草案来看,草案中对于禁止境外NGO从事政治活动的负面清单列举过于模糊,给执法机关留下了过多的执法空间,对于如何认定非法政治行为以及如何界定“不良政治目的”并没有详细解释。

       此外,草案对于如何约束登记管理部门(即公安部门)的行为也着墨不多。由于缺乏相关法律,目前大陆的境外NGO管理中,执法部门自由裁量权过大,对于境外NGO行为的认定权几乎都掌握在公安部门手中,非政府组织几乎没有“讨价还价”的权利和空间。通过立法解决这一问题,显然还任重道远。

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