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广东省社会组织条例立法:广东精神何处去?

2014-09-02 09:58:45  来源:NGOCN  作者:比目鱼 鹿柴    点击数量:1750

8月12日,广东省法制办在网上公布了《广东省社会组织条例(征求意见稿)》,面向全社会征集意见。条例涵盖了社会组织的注册登记、内部治理、权益保障、监督管理、法律责任等方面,关乎社会组织的切身利益,在业内引起了广泛的关注与讨论。事实上,在本次条例立法前期,省人大还委托了全省范围内的另外三家立法基地进行调研起草,其中包括中山大学广东省地方立法评估与咨询基地,现在三方草案建议稿皆已上交省人大,等待审议后正式进入立法程序。

8月19日,由中山大学广东省地方立法研究评估与咨询服务基地、中山大学中国公益慈善研究院、广州市慈联会复恩社会组织法律服务中心(筹)主办的"走向共治:《广东省社会组织条例(征求意见稿)》研讨会"在中大法学院举办,关注本条例的法律专家、律师、社会组织代表、媒体等多方代表齐聚中大,从自身实践对征求意见稿进行了研讨,同时,负责起草"中大版"广东省社会组织条例的于海涌教授与曹旭东老师也向NGOCN介绍了中大版草案的特色。

改革方向:落实结社自由、激活社会组织、限制政府权力

看到法制办征求意见稿中明确提出了“政社分开”等条款和原则,中山大学广东省地方立法研究评估与咨询服务基地副主任于海涌教授评价道“这是一个很大的进步”,但作为一个有近二十年法学研究经验的学者,他希望这些条款能进一步明确化、具体化,在制度设计上,就是让各社会组织做到“自主设立、自筹经费、自选负责人、自聘人员”从而推动社会组织的自主发展,在调研中听到的社会组织的这句呼声到现在仍让于教授印象深刻。

对于立法的出发点,于海涌教授用了“落实结社自由、激活社会组织、限制政府权力”这三句话来总结:首先要做到降低门槛,给社会组织创造宽松的条件;对于社会组织的"合法性问题",于教授直言:如果社会组织有违法行为,行政机关可以依照法定权限和法定程序进行处罚,但没必要搞什么活动异常名录之类的"黑名单";对于没有登记的组织,只要他们实实在在地从事社会服务和公益慈善类活动,不应该一律认定为非法组织,也就是说,应当从社会组织的行为上进行规范,而不是简单地否定社会组织主体资格的合法性。另外,在行政监管上,于教授提出“应当让社会组织的负责人承担忠实和勤勉两个法定义务”,“因为社会组织可以享受免税优惠,可以接受社会捐赠,因此它们的活动必须要信息公开,接受社会的监督。”,“对于社会组织的年度检查,可以考虑用年度报告取代。不用搞太多的年检,不要让年检成为社会组织的沉重负担”。
大版《广东省社会组织条例》:先行先试,大胆创新

作为改革开放排头兵的广东省,在十二五规划中获国务院明确授予“先行先试”的权力,因此在《广东省社会组织条例》意见稿立法中,社会各界都期盼能够看到改革与创新的法案出现,从而进一步激化社会组织活力,促进社会发展。

这个背景也为中大版的草案提供了更广阔的视野,曹旭东老师向NGOCN直言,中大版草案的核心为“先行先试,大胆创新”,希望能够发挥创新意识,进行大胆改革,对于现有的社会组织改革的成果,要以法律的形式固化下来,从而激发社会组织的活力。

1、放宽登记,降低门槛

中大版草案强调吸纳广州市的创新经验,简化登记程序,明确可以直接登记的社会组织类型。简化民营非营利组织的注册程序,将事前审批简化为登记,并且放宽其业务申请范围,允许在注册后申请扩展业务范围。

另外,对于没有登记注册的社会组织,中大版草案一改以往“不出事就不管不问,一旦出事就定性为非法组织”的做法,将没有办理登记的社会组织界定为“其他社会组织”,它们不具备法人资格,对外承担连带无限责任。如果它们出现违法的情况,行政机关依然可以依法对它们采取行政处罚措施。

第三,关于行业内关注的境外社会组织的活动,中大版草案也为在国内从活动的境外组织“正名”,允许境外组织设立代表处,明确规定某些类别的组织允许在外事机构审批前提下设立代表处、办事处,对于一些公益慈善类的境外机构,适当放宽,促进交流与合作。

2、鼓励自我治理、自我发展

推动社会组织自主发展,也是中大版草案的特色,法案提出允许基金会根据章程自主决定开支比例、工作人员工资待遇,“大家捐款之前,肯定都是会先了解基金会是否靠谱,至于那些不规范的基金会,自然会被市场淘汰掉。”

对于许多社会组织关注的免税政策,中大版提出要扩大免税范围,只要是非营利的社会组织,就应该给予免税资格。行业自治离不开行业自律,因此首要的就是提高监事会的地位,明确规定由全体会员选举出来的监事会,不应受理事会的管理与干预。

3、行政权力,以服务为主

中大版草案强调行政力量应减少对于社会组织的干预,而以服务为主。主要体现在明确政社分开,消除公职人员利用公权影响力获取资源等情况的发生,对于某些类别的社会组织,要严格控制公职人员担任要职,创造公平的发展环境;同时政府也不能干预社会组织人事,更不能直接任免社会组织的负责人。

其次是要建立信息公开平台,对于各社会组织的变更、注销、处罚都进行公示,引入更多公开透明。

再者是适当赋予民办非营利组织公募权,在这方面可以吸纳广州市的经验,开放更多的公募资格。

4、循序渐进,逐步推进

会上提出的一些争议比较大的的议题,于海涌教授直言,立法是一个循序渐进的过程,需要考虑到政策环境等综合因素,因此会采取逐步推进的方式,首先着力推动目前比较关键的一些问题,如登记注册、管理监督方面朝着社会组织能够健康成长的方向前进。

对于中大版草案,于海涌教授对NGOCN说,中山大学广东省地方立法研究评估与咨询服务基地为学者参与立法提供了平台,因此中大版草案更多体现的是学者们的理想。广东处于改革开放的前沿,具有丰富、成功的创新经验,又拥有着"先行先试"的政策红利,希望在社会组织条例的制定上,能够充分利用优势,发挥改革创新精神,激发社会组织活力。

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